2006年5月18日，温家宝总理签署第467号国务院令，公布了《地方志工作条例》（以下简称《条例》），自公布之日起施行。该条例是新中国方志工作的第一个中央层次的立法，它的公布施行，对推动全国方志事业发展以及社会主义先进文化建设将发挥重要的保障作用。

一、《条例》出台的背景和意义

江泽民同志曾经指出：“普遍地延续不断地编修地方志是我国的历史传统，可以说在世界上是独一无二的。”英国著名科技史专家、《中国科技史》的作者李约瑟博士曾说过：古代的希腊乃至近代的英国，都没有留下与中国地方志相似的文献，要了解中国文化，就必须了解中国的地方志。地方志是中华文明的一个重要组成部分，自隋、唐确立史志官修制度以来，历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。如明成祖朱棣两颁《纂修志书凡例》；清康熙、雍正、乾隆等朝曾多次颁布修志诏谕；民国时期，国民政府曾一颁《修志事例概要》、两颁《地方志书纂修办法》。新中国成立后，党中央、国务院高度重视地方志工作。1958年3月成都会议期间，毛泽东同志不仅自己调阅了大量的四川方志，还辑选了部分方志，推荐给到会的领导同志，提倡利用方志，提高领导水平。同时，他还倡议全国各地要编修地方志。1958年8月9日，周恩来总理指示，要系统地整理地方志，把地方志中的经济建设、科学技术资料整理出来，做到古为今用。1957年，国务院将地方志工作纳入国家12年哲学社会科学规划纲要（草案）。“文革”期间，地方志编修工作因故中断。1979年改革开放以来，邓小平、胡耀邦、万里等中央领导同志先后对编修地方志作出重要批示、指示，全国新编地方志工作重新启动。全国首轮省、市、县三级志书规划编纂六千余部，截至2005年，已出版五千余部。地方志工作作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业，已成为社会主义先进文化建设中的一项系统工程，发挥了资政、存史、教化的重要作用。

目前，全国首轮新编地方志工作已基本结束，第二轮修志工作正在全面展开。总结首轮修志工作的实践经验，地方志工作面临以下问题：一是地方志工作涉及社会生活各个方面，在社会主义市场经济条件下，仍单纯靠过去的行政命令方式组织编纂地方志，已难以适应形势的需要；二是由于至今尚无全国性的法律法规可以遵循，修志工作主观性强、随意性大、各地发展不平衡等问题日益突出，迫切需要通过立法加以规范。

2005年6月，中国社科院起草了《地方志编纂管理条例（送审稿）》，报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，立即印发21个中央部门和各省级人民政府征求意见。在吸收有关意见的基础上，形成了《地方志工作条例（征求意见稿）》，多次征求方志系统、院校专家学者、全国人大常委会法工委和其他有关方面的意见，充分吸收了有关建议。在此基础上，形成了《地方志工作条例（草案）》。2006年5月18日，温家宝总理签署第467号国务院令公布了《条例》，该条例自公布之日起施行。

盛世修志。《条例》的制定，充分体现了党中央关于“加强文化法制建设”和“要重视哲学社会科学领域立法工作”的精神，该条例的出台，将为依法修志、保障地方志事业的健康发展发挥积极的作用。同时，《条例》的出台，也必然带动各地方的修志立法，从而为全国各地的修志工作提供重要的法制保障。

二、《条例》的调整范围

传统意义上的地方志，又称方志、地志、地记、图经等，是全面系统地记述特定区域自然与人文的历史与现状的大型资料性文献。根据我国首轮新编地方志工作的实践，地方志的外延已有所扩展，既包括传统意义上的地方志书，又包括地方综合年鉴；地方综合年鉴既有纸质的，又有磁介质的。地方综合年鉴，是每20年左右新一轮地方志书续修的平时资料积累。地方志工作的内涵也发生了变化，既包括地方志的整体规划、具体编纂、审查验收，也包括地方志出版后的开发利用。《条例》报送国务院送审稿的题目叫《地方志编纂管理条例》，在征求各地方意见的时候，不少地方和专家、学者都建议改成《地方志工作条例》，因此，条例名称最后定成《地方志工作条例》；条例的调整范围确定为，中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例；并明确规定，地方志包括地方志书、地方综合年鉴。

目前，我国经济发达地区的部分乡镇组织编修乡镇志，甚至一些村也组织编修村志。考虑到编纂地方志需由地方政府组织人力、物力、财力，为了不给乡镇、村设定义务、增加负担，该条例仍维持了《国务院办公厅关于进一步加强地方志编纂工作的通知》关于地方志分为省级、设区的市级、县级三级的规定。

三、地方志工作的保障

地方志工作是一项重要的文化基础事业，也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责。地方志属于“官修”的信史，不同于个人的自由著述，必须加强政府对此项工作的领导和规范。因此，该条例作了以下具体规定。

一是规定县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导。地方志工作所需经费列入本级财政预算。

二是规定国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作。《国务院办公厅转发中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导报告的通知》明确规定：“中国地方志指导小组应当从政策上业务上指导各地修志工作。”这条规定是对国家现有规定的重申。条例规定县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作，履行下列五项职责：组织、指导、督促和检查地方志工作；拟定地方志工作规划和编纂方案；组织编纂地方志书、地方综合年鉴；搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；组织开发利用地方志资源。[Page]

三是规定省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划，并报国家地方志工作指导机构备案。

四是规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂，其他组织和个人不得编纂。这条规定立法时经过反复考虑。我国自隋唐确立史志官修制度以来，官修志书为主流，现存8000余种旧志，绝大部分为官修志书，私修仅占极小部分，其中不乏名志佳作，如南宋范成大的《吴郡志》，元代于钦编修的《齐乘》。新编地方志则基本上是由政府主持编修的，但也有私修志书的。针对实践中出现的问题，条例做出了此条规定。这条规定的核心意思，可以举个例子说明，如果某人要编写《齐鲁春秋》、《燕赵人物》，那是可以的，但是书名要冠以《山东省志》或者《河北省志·人物卷》，那就不行，只能由山东省、河北省负责地方志工作的机构按照规划组织编纂。

四、确保地方志编纂质量的制度设计

为了确保地方志编纂的质量，该条例主要作了以下规定：

一是明确地方志编纂应遵循的指导原则。《条例》规定编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。核心意思有三层：其一是存真求实，一是一，二是二，不能作虚假记述；其二是确保质量，不能粗制滥造；其三是内容涵盖要全面，要包罗本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。这个指导原则是经过广大修志工作者在长期工作实践的经验上反复讨论总结出来的，应当说符合修志工作的实际。

二是对参与地方志编纂的人员作了要求，规定编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加；地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识。

三是确立了地方志书的审查验收制度，规定以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版；对地方志书进行审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。核心意思有三层：其一，地方志书文稿经审查验收方可以公开出版。其二，对地方志书文稿进行审查验收的人员，应当是该部地方志书编纂人员以外的有关保密、档案、历史、法律、经济、军事方面的专家。其三，审查验收的标准有两条硬杠杠，一个是合法性审查，另一个是学术性标准，即是否全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。至于地方志书审查验收的主体、程序，目前实践中各地做法不一，《条例》不便于做出“一刀切”的规定，而是授权各省、自治区、直辖市人民政府对此问题另行规定。

四是确立了地方综合年鉴的出版批准制度，规定以县级以上行政区域名称冠名的地方综合年鉴，经本级人民政府或者其确定的部门批准，方可以公开出版。

五、地方志作品的著作权归属

以县级以上行政区域名称冠名的地方志作品的著作权问题在过去一直没有明确，在实践中经常发生争议。著作权法第十四条规定，汇编若干作品、作品的片断或者不构成作品的数据或者其他材料，对其内容的选择或者编排体现独创性的作品，为汇编作品，其著作权由汇编人享有，但行使著作权时，不得侵犯原作品的著作权。新编地方志书和地方综合年鉴，符合著作权法第十四条的规定，大多属于汇编作品，具有著作权。著作权法第十六条第一款规定，公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品是职务作品，除本条第二款规定以外，著作权由作者享有，但法人或者其他组织有权在其业务范围内优先使用。作品完成两年内，未经单位同意，作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。该条第二款规定的其中一项内容是，法律、行政法规规定或者合同约定著作权由法人或者其他组织享有的职务作品，作者享有署名权，著作权的其他权利由法人或者其他组织享有，法人或者其他组织可以给予作者奖励。地方志是地方志编纂人员按照地方人民政府负责地方志工作的机构的要求编纂的，而且主要利用了上述机构提供的资料、经费和物质技术条件。因此，该条例与著作权法作了衔接，明确规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。

六、地方志的开发利用

近年来，利用地方志宣传本地方的自然与人文状况，为招商引资、开发旅游资源出谋划策，成为地方志工作的一个新亮点。因此，条例对地方志的开发利用作了一条原则规定，主要有两层意思：

一是明确规定，地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务；县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓社会用志途径，可以通过建设资料库、网站等形式，加强地方志工作的信息化建设。

二是规定公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志。地方志属于公开出版物，不同于档案资料。档案法及其实施办法规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放；经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不应开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。地方志不同于档案，正式出版的地方志，任何人和单位都可以购买。任何人都可以到图书馆或者方志馆查阅、摘抄地方志作品，包括地方志书和地方综合年鉴，也可以上网查阅、摘抄地方志。但正如前面所讲，地方志作品有著作权，任何个人和单位使用地方志作品，要遵守著作权法及其实施条例、信息网络传播权保护条例等知识产权法律、行政法规的规定。[Page]

七、法律责任

法律责任是指有关义务主体因不履行法定义务，或者因侵犯其他公民、法人或者其他社会组织的法定权利而应承受的法定的不利后果。法律责任是确保法律规范得以实施、法律权威得以维护的制度保障。

根据违法行为所违反法律关系的性质，法律责任可以分为刑事责任、行政责任、民事责任等。

条例主要规定了以下法律责任：

一是对违反本条例规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由县级以上地方人民政府负责地方志工作机构提请本级人民出版行政部门依法查处。“依法查处”主要是指依照《出版管理条例》查处。

二是对违反本条例规定，未经审查验收或者批准将地方志文稿交付出版，或者已出版的地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；如果泄露国家重大机密造成严重后果，构成犯罪的，要依法追究有关责任人的刑事责任。